概要：(三)农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性。首先是农民土地承包权的不稳定性。对于控制集体财产使用的农村社区干部来说，如果调整和改革均田承包能够增加集体财产，他们在调整承包权和所有权关系的人为操作中，往往弱化承包权，强化所有权。为了弱化农民的土地承包权，社区干部一般不赞成稳定的承包权，而热衷于不断调整土地承包权。结果导致发包权成为社区干部进行利益扩展的手段。其次，农民承包权的不充分表现在，社区干部为了获得更多的“承包费”和掌握更多支配财产的权力，以各种形式强制推行并制定绩效并不好甚至为负的承包制改革，如强制推行“两田制”。根据1997年对全国23个省、自治区的统计，采取强制手段推进“两田制”的社区占实行“两田制”社区总数的83．3％，条件成熟的农民自愿实行的社区仅为16．7％。从这一点看来，“两田制”表面上简化了农村社区干部和农民之间的关系，降低了社区干部对政府的代理成本，但从长远来看，它大大增加了社区和农民的合作成本，不利于农村土地制度的健康运行。第三，农民土地承包权的不充分还表现在土地承包、经营权的内容受
城市化与农村土地流转制度,标签：规章制度范本,企业规章制度范本,http://www.67jx.com(三)农民承包权的不充分，弱化了农民对土地的享用权利，减少了土地使用权流转的可能性。首先是农民土地承包权的不稳定性。对于控制集体财产使用的农村社区干部来说，如果调整和改革均田承包能够增加集体财产，他们在调整承包权和所有权关系的人为操作中，往往弱化承包权，强化所有权。为了弱化农民的土地承包权，社区干部一般不赞成稳定的承包权，而热衷于不断调整土地承包权。结果导致发包权成为社区干部进行利益扩展的手段。其次，农民承包权的不充分表现在，社区干部为了获得更多的“承包费”和掌握更多支配财产的权力，以各种形式强制推行并制定绩效并不好甚至为负的承包制改革，如强制推行“两田制”。根据1997年对全国23个省、自治区的统计，采取强制手段推进“两田制”的社区占实行“两田制”社区总数的83．3％，条件成熟的农民自愿实行的社区仅为16．7％。从这一点看来，“两田制”表面上简化了农村社区干部和农民之间的关系，降低了社区干部对政府的代理成本，但从长远来看，它大大增加了社区和农民的合作成本，不利于农村土地制度的健康运行。第三，农民土地承包权的不充分还表现在土地承包、经营权的内容受到限制。例如，现行的制度安排下，农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需的资金。
(四)土地“集体提留”与土地承包费关系不清，影响了土地市场的发育。名义上“集体提留”包括土地承包使用费，但实际上“集体提留”与土地使用情况并不挂钩，提留总量并不由控制农民负担的5％决定，提留多少与土地等级、质量无关，并且提留款并没有专款专用，这就造成了土地事实上的无价、无偿使用，不利于土地使用权的流转。
现有农村土地产权制度的缺陷，使得土地流转非常困难。在现有的制度安排下，土地所有权的流动只有国家征用这条途径，而土地使用权的流动，只能通过两种政策方式：农民的转包和集体的调整来流动。由于农村土地的无偿使用和基本上的无偿转包以及缺乏稳定的预期，农户之间的转包十分有限，而集体组织的调整也缺乏有效的机制，难以得到农民的认可。农村土地使用权缺乏流转机制，直接影响了资源配置效率，阻碍了经济发展。
从土地资源利用来看，目前的家庭承包制使得土地应用碎化，阻碍了土地利用效率的提高，造成土地资源的浪费。由于土地按人口均分，好坏、远近相搭配，造成耕地过于零散，农民经营过于分散。根据典型调查，目前我国每个农民平均只经营0．557公顷(8．35亩)耕地，平均分成9．7块，每块不到1亩。土地经营规模如此狭小，又无法进行有效流转形成规模经营，这必然从两个方面制约我国农地配置效率的提高。一是使得先进的科技成果应用困难，阻碍了技术变革对农业生产率的提高，导致农民的生产积极性不高，土地经营粗放，甚至出现土地荒芜现象。二是现有农户家庭半自给性、小规模土地承包经营基础上的农民兼业化，使土地蜕化为“生活保险手段”，导致土地经营的目标不是追求投入产出收益最大化，而是获取稳定的“口粮”保障，从而使土地配置失去效率原则。
从人力资源角度看，土地使用权的凝固化，导致我国农村剩余劳动力转移困难。根据阿瑟·刘易斯提出的“零值农业劳动学说”，传统农业中有一部分劳动力处于隐蔽失业状态，他们形式上是就业人口，但其实际生产率为零，把这部分劳动力从农业中抽走，不会使生产减少。据估算，中国农村的隐性失业人口有一亿人，占农村实有劳动力的近1／4。由于土地使用权的流转困难，这些隐性失业人口被牢牢拴在了土地上，这种状况既阻碍了农业自身的发展，也成为推进城市化战略的一个“瓶颈”。
二、农村土地使用权流转中的权利界定
加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到巨大的推动作用。在这个过程中，必须充分尊重农民的权利，切实保障农民的利益。
要使农民对土地的权利在土地流转过程中得到充分体现，最基本、也最重要的是：强化和稳定农户的土地承包关系，进一步明晰土地使用权的产权界定，把土地使用权流转的决策权界定给农民。所谓强化农户承包权，就是变农户单一的土地经营权为占有、使用、收益、处分“四权统一”的农户土地承包权，包括土地出租、入股、抵押等权利。这样，农户才能成为土地使用权流转的主体。从‘‘四荒”地使用权拍卖制度创新的成功经验来看，赋予承包农户明确的土地处分权，使其行使转让、出租、入股、抵押等权利，既维护了承包农户的利益，又有益于土地的合理配置。